Lo que parecía un invierno normal cambió radicalmente en octubre con la tormenta E-12, que si bien impactó directamente en Guatemala, permaneció sobre nuestro territorio del 11 al 19 de este mes, ocasionando 32 fallecidos, más de 50 mil evacuados, puentes colapsados, deslizamientos de tierra, ríos desbordados, inundaciones en el 85% (2,000 km²) de la costa del océano pacífico y un millón de personas afectadas. Para bien del país, la respuesta a la emergencia ha sido satisfactoria, por lo que las pérdidas humanas —no así el sufrimiento de los damnificados de siempre— fueron bajas. Se estima que cerca de 20 mil viviendas fueron anegadas por las inundaciones, lo que implica que igual número de familias tendrá dificultades para volver a la “normalidad”.

Una forma útil de mesurar la tormenta E-12 es acudir a los datos registrados en la estación meteorológica de la UCA. Al 19 de octubre, en la estación se registraba una lluvia acumulada mensual de 522 mm, una lluvia anual acumulada de 1,859 mm y 452 mm de la lluvia ocasionada por la tormenta E-12. Las características de este fenómeno meteorológico son similares a las de la tormenta Agatha, que en mayo de 2010, en 16 horas, registró una lluvia de 216.85 mm. Es importante recordar que en mayo y junio de 2010 el país fue impactado por las tormentas Agatha y Alex, respectivamente, que sumaron un acumulado de lluvias de 752 mm. En la figura se muestra el registro de lluvias del presente mes y las lluvias específicas registradas en los días 11, 12, 15 y 16 de octubre, que fueron los más severos durante la tormenta E-12.

La historia de desastres en el país es abundante. Antes del desastre ocasionado por el huracán Ida en noviembre de 2009 (principalmente en el valle del Jiboa, donde fallecieron 200 personas), el país fue impactado por una sequía que dejó pérdidas estimadas en casi 30 millones de dólares y activó la ayuda del Programa Mundial de Alimentos. Luego, en enero de 2010, entró un frente frío que ocasionó daños menores. En marzo y abril de ese año, se desató una epidemia de dengue clásico y hemorrágico que dejó más de 1,700 casos. A ese historial se sumó la tormenta E-12, cuyos daños económicos estarán arriba de los 500 millones de dólares. Es de recalcar que los desastres de origen hidrometeorológico y los debidos a la contaminación ambiental han sido los más graves en la última década. Por ejemplo, la epidemia de dengue de 2003 dejó un saldo de 315 fallecidos y más de 50,000 personas afectadas.

Las implicaciones económicas de los desastres en el país han sido analizadas con anterioridad por el PNUD. Así, ya en el año 2000 (y sin contabilizar los daños ocasionados por los terremotos de 2001), se estimaba que El Salvador tenía un promedio de $139 millones de pérdidas anuales por grandes desastres, lo que hace suponer que a la fecha esta cifra rondará los $200 millones. También para el año 2000 se estimaba que el índice de déficit por desastre (IDD) es de aproximadamente 3; es decir, de darse el mayor desastre en el país, este excedería en tres veces la capacidad económica del Gobierno para hacerle frente. Y por capacidad económica se entiende lo que el Gobierno podría conseguir en financiamiento a la hora de un desastre, a través de pagos de seguros, reservas de fondos disponibles para atender desastres, créditos externos e internos, entre otros. Sin duda, por el estado actual de las finanzas públicas del país, dados los limitados ingresos tributarios y el nivel de endeudamiento, el IDD es mucho mayor que el calculado en 2000.

Pese a las dificultades económicas y un nivel de endeudamiento que supera el 50% del PIB, el Gobierno logró en 2010 negociar un crédito de contingencia de $50 millones con el Banco Mundial para atender los desastres. Según informó el presidente Mauricio Funes recientemente, la mitad ($25 millones) de este dinero ya está disponible para iniciar la reconstrucción. A esto hay que agregar el limitado fondo de $4 millones (conocido como FOPROMID) que para atender desastres se establece anualmente en el Presupuesto del país. Dada la magnitud del desastre, se quedan muy cortos los recursos nacionales disponibles para hacerle frente. Por ello el Gobierno ha decretado estado de calamidad: le permitirá solicitar ayuda internacional.

En términos generales, el Ejecutivo ha realizado un trabajo acertado y ha cumplido con los compromisos internacionales adquiridos hace cinco años en el Marco de Acción de Hyogo, principalmente en lo que respecta a mejorar los sistemas de alerta temprana y la preparación y respuesta ante emergencias. Sin embargo, tiene problemas para abordar los factores subyacentes al riesgo: la planificación adecuada del desarrollo urbano y rural, la reducción de la vulnerabilidad de la población y la recuperación de ecosistemas en deterioro. En la gestión de riesgos de desastre, el Gobierno no solo actúa de manera lenta, sino sin visión de largo plazo. Muestra de ello es el atraso en la promulgación de leyes importantes tales como la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, que entró en funcionamiento hasta 2005, y la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, que si bien fue aprobada en julio de 2011, entrará en vigencia hasta el 30 de julio de 2012.

Uno de los retos fundamentales del país es qué hacer en los próximos años en el tema de gestión de riesgos de desastre. Para ello, el Gobierno dispone de al menos tres vías de acción: cumplir con las recomendaciones del Marco de Acción de Hyogo; cumplir las recomendaciones del Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo a desastre 2011, de Naciones Unidas (conocido como GAR); y darle vida a la recién aprobada (junio de 2010) Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres . Esta establece en detalle los siguientes ejes de trabajo: para el desarrollo económico sostenible, reducción del riesgo de desastres de la inversión; desarrollo y compensación social para reducir la vulnerabilidad; ambiente y cambio climático; gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza; y gestión de los desastres y recuperación. De igual forma, el GAR establece tres elementos claves: asumir la responsabilidad del riesgo; integrar la gestión del riesgo de desastre en los instrumentos y mecanismos de desarrollo existentes; y construir capacidades relativas a la gobernanza del riesgo. Sobre esto último, el GAR le sugiere a los Gobiernos que eleven a rango de ministerios a las instituciones a cargo de la gestión de riesgos de desastre, de tal forma que se asegure la coherencia y sostenibilidad de las políticas públicas en este tema a largo plazo. Al respecto, el Gobierno salvadoreño dio un pequeño avance en esta dirección con la creación de la Secretaría de Vulnerabilidad.

Como se puede apreciar, el qué hacer ya está bastante definido. Ahora es momento de definir cómo proceder, y esto requiere de un sistema político que —desde el compromiso con el bien común— llegue ágilmente a acuerdos fiscales que permitan aumentar el gasto social, y así hacer más resiliente a la población frente a los desastres.

Esta relación se estrecha y fortalece en al menos dos momentos. Por un lado, a través de las elecciones internas partidarias, cuando los partidos seleccionan a sus candidatos a cargos públicos para la competencia electoral. Y por otro, durante las elecciones —ya sea de diputados, municipales o presidenciales—, donde ambas caras (bases y cúpula) se movilizan para mantener y/o aumentar su poder político. En las elecciones internas partidarias, y ante la ausencia de una ley de partidos políticos, la organización central o cúpula tiene el control total, ya que son sus miembros quienes definen, fijan y cambian los estatutos. En las elecciones para cargos de elección popular, la cúpula pierde un poco el control y se somete a la Constitución de la República, al código electoral y a lo que los ciudadanos decidan con el voto, en una especie de plebiscito en el que los electores ratifican o no a los candidatos definidos previamente por la cúpula.

Solo en los eventos electorales el partido recurre al pueblo para que lo apoye con votos para impulsar un “programa de gobierno” que supuestamente beneficia a los electores y a cuyos intereses dice el partido representar. Todos sabemos que una vez los candidatos son elegidos, el programa político se desvanece y prevalecen los intereses partidarios para sobrevivir como organización.

Cuando el partido llega a la administración pública (otra de las caras), surge la tentación de perpetuarse en el poder. Además, se debilita el nexo de la cúpula y los miembros del partido en el Gobierno con las bases (estos ya no les son tan útiles a los primeros). Se complica también la relación entre la cúpula y los miembros del partido en la administración pública (aunque ello no salga a la luz en los medios de comunicación) por la difícil tarea de repartir el poder adquirido por el partido entre sus élites.

La organización central (la cúpula), para someter a los miembros del partido en la administración pública (que ya tienen su propia cuota de poder y disponen de recursos), recurre al menos a dos instrumentos. El primero, los estatutos partidarios, por medio de los cuales la cúpula decide si a un miembro del partido se le postula como candidato a elección o reelección. El segundo, y en el caso particular de los diputados, las listas cerradas y bloqueadas, que le aseguran a la cúpula mantener control total sobre el comportamiento de los diputados en su actuación política. De esta forma, los partidos consolidan lo que llaman “la disciplina del partido”, que no es más que la obediencia obligada y casi ciega de los diputados a lo que la cúpula desea y decide. Es así como las caras del partido se relacionan entre sí.

En el caso particular del FMLN, de cara a perpetuarse en el poder (su presencia en el Gobierno es mayoritaria y quiere aumentarla en las elecciones de 2012), lo que menos le interesa es trasladarle poder al pueblo en detrimento del suyo, y de ahí su férrea oposición al rol que ha desempeñado la Sala de lo Constitucional en materia electoral. Desafortunadamente, por dejar clara esa oposición, ha caído en errores continuos: desde amenazas a la Sala a movilizaciones de sus bases (ahora que les conviene) para que lo apoyen con campos pagados y manifestaciones públicas; peor aún, ha recurrido a desacreditar como derechista a cualquier organización de la sociedad que no esté de su lado.

Ese comportamiento prepotente del FMLN es muy parecido al que en su momento tuvieron el PCN y Arena: cualquier opositor o crítico de sus acciones y decisiones era de izquierda y, para colmo de males, comunista. Sin duda, el FMLN ha sido un alumno aplicado del PCN: este se inclinaba siempre por candidatos militares (Arena prefería a empresarios); el Frente se siente cómodo cuando excomandantes guerrilleros son sus candidatos. El PCN influyó grandemente en la elaboración del código electoral actual; el FMLN ahora defiende ese cuerpo legal para que no cambie.

Lo que los ciudadanos piensan de este enredo simplemente no le interesa a los partidos, mucho menos a un FMLN que se siente ganador y que olvida que “del plato a la boca se cae la sopa”. Debería de recordar el FMLN que cuando un partido tiene mayoría en el Gobierno y pierde la siguiente elección presidencial, sus caras partidarias (los grupos que lo componen) se desfiguran rápidamente. Ello le sucedió en su época al PCN y al PDC, y recientemente a Arena. El FMLN no será la excepción.

Cuando firmó los Acuerdos de Paz en 1992, el FMLN aceptó explícitamente incorporarse al régimen político vigente y con ello le dio legitimidad a la democracia en la que vivimos. Algunos de sus afiliados o militantes entendieron rápidamente a qué tipo de democracia se incorporaban, es decir, aquella en donde el “juego de la democracia” (como le llaman las élites) consiste, por ejemplo, en aprobar tratados de libre comercio y leyes de gran trascendencia (como la de integración monetaria) de madrugada, sin discusión y recurriendo a negociaciones poco transparentes. Poco a poco, por desencanto o por no entrar en sintonía con este juego, algunos afiliados terminaron abandonando la partida; otros hacen hasta lo imposible por alcanzar más poder y mantenerse jugando.

Me refiero al FMLN porque es el partido que ingresó al sistema político en aquellos años. Los otros (PDC, PCN y Arena) tienen una larga historia de arreglos bajo la alfombra. Ahora, con el decreto 743, buscan que los ciudadanos no se enteren de lo que ahí esconden. Pero siempre algo sale a la luz pública. Como ejemplo, vale traer a cuenta la razón por la cual el presidente del Coena le pidió a los diputados de su partido que votaran por el decreto: “Teníamos información de que la Sala de lo Constitucional declararía inconstitucional la ley de amnistía”. Ante esto, la pregunta obvia: ¿cómo alguien que no ha sido elegido para un cargo de representación puede decidir y ordenar qué deben hacer los diputados de su partido? A la base de la frustración que ha generado el decreto 743 en la población está el hecho de que las élites políticas (los diputados) siguen sus propios intereses y no los de aquellos a los que dicen representar (sus electores).

Por otra parte, la insistencia de los partidos en mantener las listas cerradas y bloqueadas se defiende con la excusa de que el cambio debilitará la “institucionalidad” de los mismos. Institucionalidad que en la práctica no es más que la obediencia ciega del conjunto de diputados de un partido a las decisiones políticas de sus amos. Las listas cerradas y bloqueadas son las que permiten a las dirigencias partidarias mantener la disciplina: si los diputados desobedecen, simplemente los retiran de los primeros puestos de la lista en la siguiente elección.

Por eso es que las élites no quieren cambiar el sistema electoral y prefieren inmovilizar a la Sala de lo Constitucional. En el fondo, el problema es de democracia representativa. Gaetano Mosca lo explica de manera clara: “La idea de la representación popular como transferencia libre y espontánea de la soberanía de los electores (la colectividad) a un cierto número de personas elegidas (una minoría) se basa sobre la premisa absurda de que la minoría puede estar atada a la voluntad colectiva por lazos inquebrantables. En realidad, en cuanto termina la elección también termina el poder de la masa de electores sobre el delegado”. Los sentimientos de frustración que han aflorado en estos días solo amainarán cuando el país transite hacia una democracia más participativa.

La poca credibilidad de los ciudadanos en los partidos políticos (solo el 39.1 % confía en ellos, según datos del estudio Cultura política de la democracia en El Salvador, 2010) indica un agotamiento del sistema de partidos. El activismo político de la ciudadanía en repudio al decreto 743 podría seguir en aumento si las élites siguen enfrascadas en no trasladar un poco de poder a la gente. Hasta ahora, a los partidos les ha favorecido que los movimientos sociales del país no trabajan de manera cohesionada y que la participación ciudadana en protestas públicas sea francamente minoritaria (apenas un 4.3%). En este rubro, solo Guyana y Jamaica están por debajo de El Salvador; Argentina tiene el nivel más alto de participación en protestas públicas (el 15.4%). Ojalá que en los próximos años los movimientos sociales se coaliguen para ejercer mayor influencia sobre el sistema político; de lo contrario, las élites seguirán reinando a su antojo. El hecho de que Arena se retracte de haber aprobado el decreto es una señal de lo que puede lograr el movimiento social, aunque por hoy trabaje de manera descoordinada.

Finalmente, para entender el comportamiento de las élites puede ayudarnos una frase de Maquiavelo en El príncipe: “En general, los hombres juzgan más por los ojos que por las manos, y, si es propio a todos ver, tocar solo está al alcance de un corto número de privilegiados”. Aplicando este texto a la actual coyuntura política, el decreto 743 —por lo que vemos— es un duro golpe a la democracia, pero solo Funes y los partidos políticos (sin exclusión alguna) tienen acceso a —podrán “tocar”— lo que han negociado bajo la alfombra. Ya es hora de que el movimiento social tome conciencia y pase de espectador a actor; es decir, que en lugar de solo “ver” se anime a “tocar”.

El sistema electoral ha sido sacudido en menos de un año por sentencias de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ). La primera tiene que ver con las formas de las candidaturas y con el procedimiento de votación. Y la más reciente se refiere a la inconstitucionalidad del decreto 586, que dejó sin efecto la cancelación del PCN y PDC como partidos políticos al no alcanzar estos el mínimo de 3% de los votos válidos en las elecciones de 2004. Obviamente, estas sentencias tienen impacto en la configuración del sistema de partidos del país; y como toda acción genera una reacción, es comprensible que los partidos políticos —sin excepción— se resistan a perder sus privilegios y las cuotas de poder que han acumulado.

Reforma electoral, en manos del FMLN

Los Acuerdos de Paz permitieron que el país transitara hacia una democracia electoral, en la que la oposición política, liderada por el FMLN, por primera vez y después de muchas décadas de lucha social, política y militar, tuvo opción real de llegar al Gobierno a través de la competencia en las urnas. Esta incipiente democracia electoral se concretó con la alternancia en el poder, ocurrida en marzo de 2009, cuando el candidato del FMLN ganó las elecciones presidenciales.

En sus 20 años de gobierno, Arena no mostró interés en profundizar la democracia —ni siquiera en lo más básico, que compete al sistema electoral—; más bien profundizó el discurso anticomunista, martilló en la idea de que solo los empresarios tienen capacidad de gobernar y usó el miedo como estrategia electoral y política. Todo esto para mantenerse en el poder y proteger un “sistema de libertades” lleno de irregularidades: los casos de corrupción en los hospitales y en la carretera Diego de Holguín componen una pequeña muestra de ello.

Con la llegada del FMLN al Gobierno, y además como primera fuerza política en la Asamblea Legislativa, se esperaba que se emprendiera el proceso de reforma electoral, principalmente en lo referido a las relaciones entre el elector y los candidatos a diputados, y la relación de estos últimos con sus partidos. Sin embargo, esto no ha sido parte esencial de la agenda política del FMLN, a pesar de que ha sido una demanda recurrente de amplios sectores de la población, los mismo que le permitieron —con sus votos—llegar al poder.

El estudio Cultura de la democracia en El Salvador, 2010 indica que el 39.1% de los salvadoreños tiene confianza en los partidos políticos y que solo el 32.3% se siente representado por ellos. Estos datos deberían de preocuparle al FMLN, ya que ahora son parte interesada en darle estabilidad al sistema político.

La sentencia 61-2009 (del 29 de julio de 2011) de la Sala de lo Constitucional puso en manos del FMLN y del resto de partidos la gran oportunidad de avanzar en dos temas: las formas de las candidaturas y el procedimiento de votación. Sin embargo, el FMLN y GANA produjeron un decreto legislativo en el que modificaban el procedimiento de votación, pero manteniendo en última instancia el control partidario sobre la elección de los diputados. Con toda razón, el presidente Funes vetó el decreto, lo que lanzó al FMLN a formular argumentos sin sentido, como que el Presidente y sus asesores no entendieron el decreto. Al parecer, el FMLN no comprende que la gente quiere transparencia y que su voto sea directo al candidato de su preferencia, no para la lista poco conocida de los partidos políticos.

El FMLN tiene tiempo para reflexionar y proponer un nuevo decreto que haga avanzar el sistema electoral y fortalezca al sistema de partidos. En el caso particular de las boletas y el procedimiento de votación, su propuesta debería apuntar hacia un tipo de lista cerrada y no bloqueada, en la que el elector vote por el candidato de su preferencia y, además, tenga la libertad de alterar el orden de la lista propuesta por el partido. En este tipo de lista, hay tres opciones: el voto preferencial, el voto múltiple limitado y el voto múltiple.

En el caso del voto preferencial, el elector vota por el diputado de su preferencia, lo que se entiende también como voto único por el partido. En este caso, el orden de la lista de candidatos se altera por la preferencia del elector y esto influye en la distribución de escaños. En el segundo procedimiento, el del voto múltiple limitado, el elector puede votar por un número estipulado de diputados de la lista (se sugiere tres, ya que corresponde al tamaño mínimo de las circunscripciones del país). Y finalmente, en el caso del voto múltiple, el elector puede votar por todos los candidatos de la lista que quiera y que considera son los que deben representarlo en el partido político de su preferencia.

La preocupación del FMLN de que no se vote por bandera puede resolverse fácilmente diseñando la papeleta de votación de modo que aparezca la bandera del partido a la par de la foto y el nombre del candidato a diputado. Además, la lista cerrada y no bloqueada la decide siempre la élite del partido, lo que lo obliga a buscar sus mejores apuestas. En este sentido, en ningún momento la sentencia de la Sala de lo Constitucional atenta contra el sistema de partidos; simplemente abre la posibilidad de una mejor rendición de cuentas por parte de los partidos a sus electores. El FMLN, por ser la primera fuerza política del país, tiene entonces en sus manos la posibilidad de avanzar en la democracia y de devolverle un poco de poder al electorado.

PCN y PDC, cancelados

Una vez se publique la sentencia sobre la inconstitucionalidad del decreto 586 en el Diario Oficial, al Tribunal Supremo Electoral no le quedará más que proceder a la cancelación del PDC y el PCN. Al respecto, es importante aclarar que en todos los sistemas electorales del mundo existen barreras legales tanto para la inscripción como para la cancelación de los partidos (EL Salvador no es la excepción). En algunos países de más tradición democrática que el nuestro, incluso se imponen barreras al número de votos que debe obtener un partido político para que participe en el reparto de escaños del Congreso o Asamblea. En otros países, como Uruguay, los partidos pueden estar inscritos en el sistema electoral, pero si no participan en las elecciones internas partidarias —que se realizan simultáneamente en todos los partidos—, quedan fuera de las siguientes elecciones.

¿Cuál es el problema entonces con la cancelación del PDC y el PCN? Además, “si al PCN nadie lo detiene” —como decía el eslogan de una de sus campañas electorales—, no le costará cumplir con los requisitos para su reinscripción. El PCN y el PDC surgieron y se consolidaron como partidos políticos a través de fracturas de la sociedad o cleavages —de hace 50 años— que quizá ya no existen en la actualidad. El bajo nivel de apoyo electoral de estos partidos es un indicador de que han perdido poco a poco sus anclajes sociales y que, por más discursos políticos novedosos que pretendan formular, sus ciclos de vida han concluido. Esto no debería de causar tanto alboroto en nuestra sociedad, ya que así es la vida política partidaria: los partidos desaparecen cuando las élites partidarias se desvinculan de sus bases.

De ello dan fe los antecedentes históricos del país. En las elecciones de 1972 participaron los partidos FUDI, PPS, PCN (en aquel entonces, ya con 10 años en el poder) y la UNO (una coalición de los partidos PDC, MNR y UDN). 22 años después, para las elecciones de 1994, el sistema de partidos estaba fragmentado y compuesto por PDC, PCN, Arena, FMLN, MAC, MU, MSN, Líder y Punto. Para 2004, el sistema de partidos se había reducido a Arena, FMLN, PDC, PCN y CDU. Luego de los resultados electorales de ese año, el CDU fue cancelado, pero no así el PCN y el PDC, que se salvaron de la cancelación por el decreto recientemente declarado inconstitucional.

Como puede observarse, la transformación política partidaria del país se mueve a un bipartidismo polarizado, con el FMLN como partido hegemónico de izquierda y partidos de derecha (GANA, Arena, PDC y PCN) que tenderán a formar coaliciones en el futuro para poder llegar nuevamente al poder. Es decir, el país tenderá a una lucha partidaria (o competencia electoral) similar a la del año 1972, solo que ahora con coaliciones de partidos de derecha. Así las cosas, solo nos queda esperar que los partidos políticos asuman con madurez las sentencias de la CSJ y que se avance al menos en la democracia electoral.

“A las gremiales les ha faltado carácter. Deberían haber actuado más fuerte. Las gremiales están para defender sus intereses. Deben golpear más. Han estado muy quietas”. Así se expresó recientemente —en un medio de comunicación impreso— un ex presidente del país y ahora presidente honorario de Arena, en relación a lo que él espera de la relación de las gremiales empresariales (ANEP y la CCIES) con el Gobierno. Para un país que vive en una permanente conflictividad y violencia social, estas declaraciones son totalmente inadecuadas, más parecen de la época de la Guerra Fría. Lo sensato es que un ex presidente se pronuncie a favor de crear una cultura de paz y de confianza social, pero es claro que al personaje que nos ocupa le interesan más los réditos políticos que pueda lograr para Arena que la cohesión social del país. Lo más grave de esta declaración es que no solo apela a la confrontación para resolver conflictos, sino que hace uso de estas gremiales empresariales como si fueran patrimonio de Arena.

Para nadie es un secreto que Arena no ha logrado convertirse en un verdadero partido de oposición. Por lo tanto, ese vacío —y la frustración que lo acompaña— lo quiere paliar el ex presidente metiendo a las gremiales en la lucha política. Algo que a las gremiales no les cuesta, ya que desde la llegada de Funes a la presidencia no han parado de repetir que no sienten confianza y que todo va mal en el país. De manera consciente o inconsciente, con estas declaraciones y actitudes, el ex presidente y las gremiales destruyen el poco capital social que existe en el país.

Siguiendo a Josep Vallés, el capital social es una “cultura de confianza social —social trust— en la que los sujetos se sienten dispuestos a tratos e intercambios de buena fe para resolver situaciones conflictivas”. Y Vallés añade algo clave: “Cuanto más capital social o más confianza recíproca ha acumulado una sociedad, mejor preparada estaría para obtener un buen rendimiento de las instituciones democráticas”. Si atendemos a lo anterior, es más que atinada la recomendación del BID de desmontar nuestra polarización política (la más alta en toda Latinoamérica) para avanzar en el desarrollo social. En otras palabras, el BID señala la necesidad de crear capital social, cuya ausencia o merma explicaría, por ejemplo, la extrema dificultad de llegar a un pacto fiscal que nos es vital y urgente.

Mauricio Funes siempre ha tratado de generar confianza sobre la conducción y marcha del país, y no abonar más incertidumbre a la que ya existe en el entorno. En este proceso de construir capital social, como lo define Vallés, a Funes se le ocurrió crear un consejo consultivo, conformado por los ex presidentes del país y los líderes de los diferentes partidos políticos, para discutir temas de importancia nacional. La idea fue bien recibida por los primeros, pero no por los segundos, quienes han planteado condiciones para participar, como la de ser solo ellos quienes discutan con el presidente Funes, ya que, a su juicio, los líderes de los partidos políticos contaminarían el ambiente. Con esto, nuevamente se van por la línea de destruir el incipiente capital social del país y dejan en evidencia la arrogancia que siempre les ha caracterizado.

Como lo indica Gaetano Mosca, “un individuo no puede comandar una masa sin que exista una minoría que lo sostenga”. En el caso del mandatario, esta minoría no es más que la clase dirigente. A Funes le queda un poco más de tres años en la presidencia y es obvio y comprensible que busque consolidar su gestión con apoyos políticos amplios. El consejo consultivo que propone es una buena iniciativa para completar su gestión y darle gobernabilidad al país. Queda por verse si logrará sortear los caprichos y el oportunismo que caracteriza a nuestra clase política, y que ahora se hacen evidentes con las condiciones de los ex presidentes de derecha para integrar el consejo consultivo.

Cuando Mauricio Funes llegó a la presidencia, estas gremiales recibían $800 por bus y $400 por microbús; y en la primera negociación el subsidio se redujo a $500 y $250, respectivamente. Ahora estamos de cerca de llegar a las cantidades de partida, ya que recibirán $750 por bus y $375 por microbús. ¿Y qué reciben a cambio los usuarios del transporte público con esta negociación? Por de pronto, promesas por parte de los empresarios y la constitución de una agenda para seguir las negociaciones con el Gobierno en la que se tratarán el combate a la competencia ilegal, la tarjeta prepago, la renovación de la flota y la fijación de una nueva banda de precios. En otras palabras, continuará el mal servicio de transporte público para la población a cambio de aumentar las ganancias de los empresarios de este sector.

En otros países, en la base de los subsidios hay una estrategia de desarrollo económico para la industria que se desea impulsar; una estrategia que a mediano plazo vuelve innecesarios los subsidios o los modifica. Por ejemplo, en un país europeo se subsidia la instalación de generadores fotovoltaicos en las viviendas para que inyecten energía a la red de distribución de energía. Con esto, las familias disminuyen su consumo de energía por fuentes convencionales y, además, reducen su pago mensual por consumo de electricidad. Más aún, la necesidad de instalación de generadores fotovoltaicos desarrolla toda una cadena de industrias que se dedican, por ejemplo, a fabricar los componentes, instalar y dar mantenimiento a los sistemas, y exportar las innovaciones tecnológicas producidas en el proceso. Todo esto dinamiza la economía en diversos sectores, ya que se genera una cadena de negocios que permite obtener más recursos por la vía de la recaudación de impuestos.

En nuestro país, nada de lo anterior sucede. El subsidio al transporte debería de manejarse —siguiendo el ejemplo del país europeo— como un bono dedicado en exclusiva para la mejora del servicio que se brinda a los usuarios. Es decir, el dinero siempre se le otorgaría a los empresarios, pero únicamente para el reemplazo de sus unidades o para mantenerlas en óptimas condiciones. De esta forma, se dinamizaría a empresas dedicados al mantenimiento y reparación de buses; surgirían otras de repuestos; y, quizá, incluso se crearían compañías ensambladoras de buses y microbuses. Esta estrategia aseguraría que el subsidio se dedique a su fin último: garantizar un servicio de calidad a los usuarios. Por ahora, el dinero de los subsidios va a las cuentas personales de los empresarios, quienes lo gastan sin ninguna orientación de desarrollo económico para el país.

Las injusticias cometidas contra los maestros vienen de décadas. En los años setenta, los maestros ganaban 250 colones al mes y sufrían retrasos en sus pagos por varios meses, lo que les obligaba a endeudarse para cubrir sus necesidades básicas. ANDES 21 de Junio recogió y canalizó esas injusticias para fortalecer su asociación y exigir, a través de huelgas, mejores condiciones sociales y económicas para los maestros. Esas justas demandas fueron reprimidas en los ochenta con torturas, asesinatos y destierros. A esto hay que agregar la eliminación de las escuelas normales, cuyas instalaciones fueron convertidas en cuarteles militares (como lo fue la residencia del batallón contrainsurgente Atlacatl).

De manera errónea, los gobiernos de esa época trasladaron la responsabilidad de formar maestros a los centros de educación superior —que no eran especialistas en el tema—, lo que inició un deterioro acelerado en la calidad del proceso —y representó un negocio próspero para las universidades de garaje—. Y así llegamos a las últimas dos décadas, en las cuales se habló de reforma educativa y de “mejora de la calidad”, y se creó un falso optimismo mediático sobre las bondades de los cambios en la educación; un optimismo que cubrió, ocultó y profundizó las demandas sociales de los maestros. Décadas en las que incluso se crearon nuevos mecanismos de explotación a los profesores, como el programa Educo, en donde los formadores hacían de todo (educar, cocinar, administrar, etc.) sin seguridad laboral. En ese contexto, muy poco se reconoció el aporte de los maestros, quienes, por ejemplo, ampliaron la cobertura educativa aceptando trasladarse hacia lugares del país de muy difícil acceso.

Ahora, el Vicepresidente, Ministro ad honorem del Mined y también maestro se encuentra en una mesa de negociación para resolver el tema de salarios y otras demandas sociales de su gremio. Pero a diferencia de los años setenta, Sánchez Cerén no solo tiene que negociar con ANDES 21 de Junio, sino con el Comité Pro Retiro Digno, el Sindicato de Maestros de Educo, Bases Magisteriales, el Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores Administrativos y Docentes del Ministerio de Educación de El Salvador, y el Consejo de Directores de Institutos Nacionales de El Salvador. Más de cuatro décadas de injusticias contra los maestros se cristalizan ahora en un grupo de sindicatos y asociaciones que dificulta alcanzar acuerdos por la diversidad de intereses presentes en la mesa de negociación.

En este punto es oportuno mencionar que hasta junio de 2009 estaba prohibida la existencia de sindicatos en el sector público de país; fue hasta julio de ese año que, por presiones de la OIT, se avaló la creación del primer sindicato en el sector público: el Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Hasta la fecha, los sindicatos han proliferado en el sector público. Y como era de esperarse en un país que tiene los índices más altos de polarización política izquierda-derecha en Latinoamérica, la lucha política-partidaria se ha trasladado a las organizaciones sindicales.

La mesa de negociación en el Mined está instalada; solo queda esperar sus resultados. Ojalá que el Vicepresidente sea sensible a la injusticia de la que han sido víctimas los maestros por tanto tiempo; en contraparte, de los sindicatos y las asociaciones de maestros se espera que dejen de lado sus afiliaciones o simpatías partidarias y busquen acuerdos para mejorar las precarias condiciones del gremio. Ojalá no suceda como en la alcaldía de San Salvador, en la que la Asociación Salvadoreña de Trabajadores Municipales apoya plenamente la reelección de Norman Quijano para el año 2012 y, por su parte, el alcalde busca impulsar becas estudiantiles para los hijos del sindicato con destacado rendimiento académico.

Hasta antes de la sentencia de la Sala, el mecanismo de elección era a través de listas cerradas y bloqueadas, por el cual el elector marcaba la bandera del partido sin conocer la lista y el orden de los diputados por los que estaba decidiendo. Con el mecanismo de listas abiertas y desbloqueadas (el caso ideal), los electores podrían seleccionar a los diputados directamente —incluso de diferentes partidos—. Actualmente, los partidos están por proponer listas abiertas y bloqueadas, es decir, solo se podrá elegir diputados dentro de una lista cerrada propuesta por un partido político. Con este mecanismo y con algunos acuerdos —aún desconocidos— entre los partidos, se privilegiará el orden de los candidatos en las listas, regresando así al mecanismo de elección utilizado en elecciones pasadas.

Por otra parte, Funes decidió sancionar la propuesta de las candidaturas no partidarias formulada por Arena y el FMLN; una propuesta que prácticamente imposibilita nuevas formas de participación política. Esto ya lo había anunciado el Presidente en agosto de 2010, cuando mencionó que con la sentencia de la Corte se abría la posibilidad de que el narcotráfico penetrara el sistema político, como que ello no hubiese estado siempre presente al no existir una ley de partidos que haga transparente la financiación de los mismos.

En el caso del sistema económico, Funes no ha intentado hacer cambios en el modelo económico neoliberal del país; se ha conformado con un tímido ajuste fiscal, algunas focalizaciones a los subsidios, la eliminación del drawback a las exportaciones y el anuncio de potenciar asociaciones empresariales público-privadas, entre otros. Por su parte, el FMLN sigue hablando de que es necesario crear un modelo alternativo —cierta especie de “socialismo”— que no elimina a la empresa privada, que se ajusta a la Constitución de la República y que el “pueblo” definirá en algún momento (según calendario griego, quizá).

En resumen, lo que propone el Secretario General del FMLN, en una entrevista reciente a un medio impreso, es una mezcla de todo, totalmente ambigua y dirigida a todo público, muy al estilo de los partidos tradicionales que buscan los votos de los electores para seguir en sus cargos, y por ende, en el poder. A juzgar por las declaraciones de su Secretario General, el Frente no tiene idea clara sobre un modelo económico alternativo para el país.

Así las cosas, el presidente Funes no intentará cambiar al sistema político. Lo más seguro es que la propuesta que preparan los partidos para la elección de los diputados sea aprobada sin observaciones por el mandatario. Si esto se da, las posibilidades de transformaciones y avances en la democracia se cierran para este período presidencial, con lo que se acaba la esperanza y muere el cambio.

Sin embargo, con la reforma de los estatutos y con la presencia mayoritaria de sus líderes en las instituciones públicas, el FMLN comienza a degradar su democracia interna y a consolidar su propia “oligarquía”. En concreto, la reforma estatuaria que permite a sus alcaldes competir por la reelección cuando veces lo deseen (con solo el aval de la dirección nacional del partido) abre las puertas a la perpetuación en el poder de una élite o “coalición dominante” —como la llamaría Panebianco— que tendrá impactos negativos en la democracia interna que el FMLN venía construyendo. Desde ahora se disminuyen los incentivos selectivos a los afiliados o bases del partido, como son la obtención de cargos y las posibilidades de competir y de hacer carrera en el instituto político.

A mediano plazo, este proceso de consolidación de la élite generará conflictos en el FMLN, pues la máxima expresión de la democracia al interior del partido se da dentro de la esfera de poder de sus afiliados o bases. Las bases creen que seleccionan a sus candidatos a puestos de elección y que aprueban los planes y programas de la institución; sin embargo, estas funciones gradualmente se trasladarán a la élite (como se vislumbra con los cambios de los estatutos) y, por ende, la organización partidaria como un todo se debilitará. El reciente decreto que aprobaron el FMLN y Arena en relación a establecer requisitos exagerados para la inscripción de candidatos a diputado sin partido es un claro ejemplo de que temen perder sus privilegios.

De igual manera, la proclamada unidad del FMLN —basada en el cambio de coordinación general por la de secretario general— no es más que la imposición de una coalición dominante del partido sobre las otras. Todo indica que una élite empezará a controlar las funciones principales del Frente, de tal forma que la centralización en las decisiones y el aumento en la rigidez ideológica reemplazarán el debate político interno, el alcance y grado de participación de los líderes en las discusiones con las bases, y aflorará la inconsistencia de las políticas asumidas por los líderes con sus bases. El deseo de perpetuación en el poder llevará al FMLN a comunicarse más con los electores que con sus bases —al menos en los períodos electorales—, lo que terminará generando prácticas antidemocráticas a su interior, tal como le sucedió a Arena en sus años en el poder.

Sin duda, el debate político en los próximos años se centrará en el tipo de democracia representativa que existe en el país. Por las señales que envían Arena y el FMLN, con sus reacciones negativas a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia sobre los cambios necesarios en el sistema electoral, es claro que el sistema de partidos ha decidido cerrar los espacios a la participación política ciudadana. Este fenómeno, junto al desprestigio que muestran en las encuestas la Asamblea Legislativa y los partidos políticos, legitima el surgimiento de movimientos sociales y grupos de presión que hagan evolucionar nuestra incipiente democracia hacia formas más participativas.

Algo es claro: estos grupos de presión o gremiales empresariales rara vez expresan de manera explícita sus intereses. Por ello, es útil examinar su sistema de creencias a partir de lo que hablan y opinan sus ejecutivos o de lo que publican las gremiales. Veamos dos ejemplos. Para el caso de la política fiscal, un ejecutivo de la ANEP expresaba en la prensa escrita que la solución de los problemas del país pasa por una reforma fiscal integral —reconocerlo es ya un avance—, para la cual es necesario “hablar de eficiencia, de bajar el gasto corriente del Estado, de no seguir creciendo en la burocracia […], de ampliar la base tributaria, de ver cómo se llevan más ingresos al Estado… pero un pacto fiscal no puede ser solo aumentar tributos a un sector de la población” (esto último en alusión a la gremial empresarial que representa).

Por otra parte, en la página web de la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador se lee, en relación a la propuesta del presidente Funes de aumentar salarios en la administración pública, lo siguiente: “Esta medida incrementará a los salvadoreños el costo de mantener, con sus impuestos, una burocracia más pesada y menos eficiente. Adicionalmente, es importante reflexionar que el incremento de salarios a los empleados públicos y el aumento de la burocracia estatal jamás se han traducido en mejores servicios de educación, salud y seguridad para los salvadoreños, y que en todo caso, habría que demandar del gobierno garantías de mejoras sustanciales en los servicios que provee a la población”.

Los dos textos anteriores nos muestran parte del núcleo duro del sistema de creencias de estas gremiales empresariales sobre la burocracia, a la cual consideran como deficiente, pesada (por su tamaño) e incapaz de mejorar los servicios públicos (en educación, salud y seguridad) aunque se mejoren los salarios. La ciencia política indica que los actores políticos (las gremiales empresariales son uno de ellos) siempre tratarán de trasladar su sistema de creencias a los objetivos y acciones de las políticas públicas en las que intervienen, y para ello utilizarán todos los recursos que estén a su alcance. Difícilmente estos actores negociarán el núcleo fuerte de sus creencias, aun cuando los datos empíricos les demuestren que están equivocados. Más bien filtrarán la información de tal forma que solo aceptarán aquella que refuerza sus creencias. Reconociendo esta realidad política, conviene presentar información sobre el estado de la burocracia del país y su rol en la implementación de las políticas sociales.

La publicación del BID “La política de las políticas” dice que el tamaño de la burocracia del sector público en El Salvador es de las más pequeñas de Latinoamérica (un poco más del 2% de la población); un dato que contradice las creencias de las gremiales. Además, revela que nuestro índice de desarrollo del servicio civil (que incluye eficiencia, mérito y capacidad de la burocracia) es de 0.11 en una escala de 0 a 1: el segundo valor más bajo de los países de la región. Este pobre desarrollo del servicio civil del país ha sido el resultado de las administraciones pasadas, principalmente de los 20 años en que el partido Arena estuvo al frente del Ejecutivo. En la publicación también se construye un índice de calidad de las políticas públicas, en el cual, curiosamente, El Salvador tiene una clasificación alta junto a países como Costa Rica, Uruguay, México, Colombia y Brasil. Entre las variables que más inciden (están más correlacionadas) con este índice de calidad se encuentran la independencia del poder judicial, el índice de capacidad del Congreso y, en tercer lugar en orden de incidencia, el desarrollo del servicio civil (o burocracia). Esto nos permite concluir que en lugar de reducir la burocracia y de asumir que es ineficiente —como promulga el canon mental de las gremiales empresariales—, un Gobierno responsable debe apostarle a mejorar su servicio civil, ya que al final de cuentas es una pieza clave para la implementación exitosa de las políticas públicas.

Los estudios del servicio civil del país muestran que se ha experimentado avances en la organización del trabajo (descripción de puestos y definición de perfiles). Sin embargo, una de las principales dificultades es que no se han establecido escalas y políticas salariales claras que permitan un mejor desarrollo de la burocracia. De hecho, la compresión vertical de salarios (razón entre el promedio de la escala salarial más alta sobre la más baja) fue de 19.45 (3,194.02/164.23, en dólares), mientras que en Chile fue de 18.78 (4,666.18/248.25) para el año 2008. El presidente Funes, al tomar la decisión sobre el incremento salarial para los empleados públicos, da un primer paso para poner orden en el desarrollo del servicio civil. Es claro que una asignación mayor de recursos financieros no se traduce directamente en una burocracia eficiente, pero sí establece condiciones más favorables para que se logre.

En cuanto al impacto de la burocracia sobre las políticas sociales, conviene revisar algunos hallazgos de Hugh Heclo, presentes en su libro Modern social politics in Britain and Sweeden. Heclo estudió las políticas sociales (de desempleo, pensiones, jubilación y salarios, entre otras) de Gran Bretaña y Suecia para un periodo de 200 años. Una de sus conclusiones fue que los partidos políticos, los grupos de presión y las elecciones tuvieron un efecto casi despreciable en la mejora de las políticas sociales de estos países cuando se les compara con la influencia ejercida por la administración pública o el servicio civil. Heclo lo expresa así: “Aun cuando los partidos y los grupos de interés jugaron ocasionalmente un rol importante, fueron los servicios civiles los que proporcionaron los análisis y revisiones más constantes sobre la mayoría de acciones del gobierno. Los partidos y los grupos de interés típicamente requieren de estímulos dramáticos, como puede ser el incremento súbito de desempleados, para despertar su interés, a diferencia de la atención brindada por la administración que permaneció fuerte durante esta fluctuación del desempleo”.

Ahora bien, si el plan quinquenal de desarrollo del presidente Funes enfatiza la implementación de políticas sociales, es totalmente legítimo y lógico que se mejoren los salarios de los empleados públicos y se disminuya la diferencia entre los más altos y los más bajos (compresión vertical de los salarios). No hay que olvidar, además, que algunas instituciones del Estado no han tenido aumentos salariales en más de ocho años y que, por tanto, es desproporcionado exigirles eficiencia cuando sus ingresos no les alcanzan para tener una vida digna. Les parezca o no a las gremiales empresariales, la burocracia pública —porque también hay burocracia privada— es fundamental para el éxito de las políticas sociales. No atender su situación —en este caso, salarial— implica posponer un problema que podría agudizarse en los próximos años, como ha sucedido con muchas demandas sociales que no fueron atendidas oportunamente por los Gobiernos anteriores y que ahora aparecen de manera recurrente en el país.