Esta relación se estrecha y fortalece en al menos dos momentos. Por un lado, a través de las elecciones internas partidarias, cuando los partidos seleccionan a sus candidatos a cargos públicos para la competencia electoral. Y por otro, durante las elecciones —ya sea de diputados, municipales o presidenciales—, donde ambas caras (bases y cúpula) se movilizan para mantener y/o aumentar su poder político. En las elecciones internas partidarias, y ante la ausencia de una ley de partidos políticos, la organización central o cúpula tiene el control total, ya que son sus miembros quienes definen, fijan y cambian los estatutos. En las elecciones para cargos de elección popular, la cúpula pierde un poco el control y se somete a la Constitución de la República, al código electoral y a lo que los ciudadanos decidan con el voto, en una especie de plebiscito en el que los electores ratifican o no a los candidatos definidos previamente por la cúpula.

Solo en los eventos electorales el partido recurre al pueblo para que lo apoye con votos para impulsar un “programa de gobierno” que supuestamente beneficia a los electores y a cuyos intereses dice el partido representar. Todos sabemos que una vez los candidatos son elegidos, el programa político se desvanece y prevalecen los intereses partidarios para sobrevivir como organización.

Cuando el partido llega a la administración pública (otra de las caras), surge la tentación de perpetuarse en el poder. Además, se debilita el nexo de la cúpula y los miembros del partido en el Gobierno con las bases (estos ya no les son tan útiles a los primeros). Se complica también la relación entre la cúpula y los miembros del partido en la administración pública (aunque ello no salga a la luz en los medios de comunicación) por la difícil tarea de repartir el poder adquirido por el partido entre sus élites.

La organización central (la cúpula), para someter a los miembros del partido en la administración pública (que ya tienen su propia cuota de poder y disponen de recursos), recurre al menos a dos instrumentos. El primero, los estatutos partidarios, por medio de los cuales la cúpula decide si a un miembro del partido se le postula como candidato a elección o reelección. El segundo, y en el caso particular de los diputados, las listas cerradas y bloqueadas, que le aseguran a la cúpula mantener control total sobre el comportamiento de los diputados en su actuación política. De esta forma, los partidos consolidan lo que llaman “la disciplina del partido”, que no es más que la obediencia obligada y casi ciega de los diputados a lo que la cúpula desea y decide. Es así como las caras del partido se relacionan entre sí.

En el caso particular del FMLN, de cara a perpetuarse en el poder (su presencia en el Gobierno es mayoritaria y quiere aumentarla en las elecciones de 2012), lo que menos le interesa es trasladarle poder al pueblo en detrimento del suyo, y de ahí su férrea oposición al rol que ha desempeñado la Sala de lo Constitucional en materia electoral. Desafortunadamente, por dejar clara esa oposición, ha caído en errores continuos: desde amenazas a la Sala a movilizaciones de sus bases (ahora que les conviene) para que lo apoyen con campos pagados y manifestaciones públicas; peor aún, ha recurrido a desacreditar como derechista a cualquier organización de la sociedad que no esté de su lado.

Ese comportamiento prepotente del FMLN es muy parecido al que en su momento tuvieron el PCN y Arena: cualquier opositor o crítico de sus acciones y decisiones era de izquierda y, para colmo de males, comunista. Sin duda, el FMLN ha sido un alumno aplicado del PCN: este se inclinaba siempre por candidatos militares (Arena prefería a empresarios); el Frente se siente cómodo cuando excomandantes guerrilleros son sus candidatos. El PCN influyó grandemente en la elaboración del código electoral actual; el FMLN ahora defiende ese cuerpo legal para que no cambie.

Lo que los ciudadanos piensan de este enredo simplemente no le interesa a los partidos, mucho menos a un FMLN que se siente ganador y que olvida que “del plato a la boca se cae la sopa”. Debería de recordar el FMLN que cuando un partido tiene mayoría en el Gobierno y pierde la siguiente elección presidencial, sus caras partidarias (los grupos que lo componen) se desfiguran rápidamente. Ello le sucedió en su época al PCN y al PDC, y recientemente a Arena. El FMLN no será la excepción.

Cuando firmó los Acuerdos de Paz en 1992, el FMLN aceptó explícitamente incorporarse al régimen político vigente y con ello le dio legitimidad a la democracia en la que vivimos. Algunos de sus afiliados o militantes entendieron rápidamente a qué tipo de democracia se incorporaban, es decir, aquella en donde el “juego de la democracia” (como le llaman las élites) consiste, por ejemplo, en aprobar tratados de libre comercio y leyes de gran trascendencia (como la de integración monetaria) de madrugada, sin discusión y recurriendo a negociaciones poco transparentes. Poco a poco, por desencanto o por no entrar en sintonía con este juego, algunos afiliados terminaron abandonando la partida; otros hacen hasta lo imposible por alcanzar más poder y mantenerse jugando.

Me refiero al FMLN porque es el partido que ingresó al sistema político en aquellos años. Los otros (PDC, PCN y Arena) tienen una larga historia de arreglos bajo la alfombra. Ahora, con el decreto 743, buscan que los ciudadanos no se enteren de lo que ahí esconden. Pero siempre algo sale a la luz pública. Como ejemplo, vale traer a cuenta la razón por la cual el presidente del Coena le pidió a los diputados de su partido que votaran por el decreto: “Teníamos información de que la Sala de lo Constitucional declararía inconstitucional la ley de amnistía”. Ante esto, la pregunta obvia: ¿cómo alguien que no ha sido elegido para un cargo de representación puede decidir y ordenar qué deben hacer los diputados de su partido? A la base de la frustración que ha generado el decreto 743 en la población está el hecho de que las élites políticas (los diputados) siguen sus propios intereses y no los de aquellos a los que dicen representar (sus electores).

Por otra parte, la insistencia de los partidos en mantener las listas cerradas y bloqueadas se defiende con la excusa de que el cambio debilitará la “institucionalidad” de los mismos. Institucionalidad que en la práctica no es más que la obediencia ciega del conjunto de diputados de un partido a las decisiones políticas de sus amos. Las listas cerradas y bloqueadas son las que permiten a las dirigencias partidarias mantener la disciplina: si los diputados desobedecen, simplemente los retiran de los primeros puestos de la lista en la siguiente elección.

Por eso es que las élites no quieren cambiar el sistema electoral y prefieren inmovilizar a la Sala de lo Constitucional. En el fondo, el problema es de democracia representativa. Gaetano Mosca lo explica de manera clara: “La idea de la representación popular como transferencia libre y espontánea de la soberanía de los electores (la colectividad) a un cierto número de personas elegidas (una minoría) se basa sobre la premisa absurda de que la minoría puede estar atada a la voluntad colectiva por lazos inquebrantables. En realidad, en cuanto termina la elección también termina el poder de la masa de electores sobre el delegado”. Los sentimientos de frustración que han aflorado en estos días solo amainarán cuando el país transite hacia una democracia más participativa.

La poca credibilidad de los ciudadanos en los partidos políticos (solo el 39.1 % confía en ellos, según datos del estudio Cultura política de la democracia en El Salvador, 2010) indica un agotamiento del sistema de partidos. El activismo político de la ciudadanía en repudio al decreto 743 podría seguir en aumento si las élites siguen enfrascadas en no trasladar un poco de poder a la gente. Hasta ahora, a los partidos les ha favorecido que los movimientos sociales del país no trabajan de manera cohesionada y que la participación ciudadana en protestas públicas sea francamente minoritaria (apenas un 4.3%). En este rubro, solo Guyana y Jamaica están por debajo de El Salvador; Argentina tiene el nivel más alto de participación en protestas públicas (el 15.4%). Ojalá que en los próximos años los movimientos sociales se coaliguen para ejercer mayor influencia sobre el sistema político; de lo contrario, las élites seguirán reinando a su antojo. El hecho de que Arena se retracte de haber aprobado el decreto es una señal de lo que puede lograr el movimiento social, aunque por hoy trabaje de manera descoordinada.

Finalmente, para entender el comportamiento de las élites puede ayudarnos una frase de Maquiavelo en El príncipe: “En general, los hombres juzgan más por los ojos que por las manos, y, si es propio a todos ver, tocar solo está al alcance de un corto número de privilegiados”. Aplicando este texto a la actual coyuntura política, el decreto 743 —por lo que vemos— es un duro golpe a la democracia, pero solo Funes y los partidos políticos (sin exclusión alguna) tienen acceso a —podrán “tocar”— lo que han negociado bajo la alfombra. Ya es hora de que el movimiento social tome conciencia y pase de espectador a actor; es decir, que en lugar de solo “ver” se anime a “tocar”.

El sistema electoral ha sido sacudido en menos de un año por sentencias de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ). La primera tiene que ver con las formas de las candidaturas y con el procedimiento de votación. Y la más reciente se refiere a la inconstitucionalidad del decreto 586, que dejó sin efecto la cancelación del PCN y PDC como partidos políticos al no alcanzar estos el mínimo de 3% de los votos válidos en las elecciones de 2004. Obviamente, estas sentencias tienen impacto en la configuración del sistema de partidos del país; y como toda acción genera una reacción, es comprensible que los partidos políticos —sin excepción— se resistan a perder sus privilegios y las cuotas de poder que han acumulado.

Reforma electoral, en manos del FMLN

Los Acuerdos de Paz permitieron que el país transitara hacia una democracia electoral, en la que la oposición política, liderada por el FMLN, por primera vez y después de muchas décadas de lucha social, política y militar, tuvo opción real de llegar al Gobierno a través de la competencia en las urnas. Esta incipiente democracia electoral se concretó con la alternancia en el poder, ocurrida en marzo de 2009, cuando el candidato del FMLN ganó las elecciones presidenciales.

En sus 20 años de gobierno, Arena no mostró interés en profundizar la democracia —ni siquiera en lo más básico, que compete al sistema electoral—; más bien profundizó el discurso anticomunista, martilló en la idea de que solo los empresarios tienen capacidad de gobernar y usó el miedo como estrategia electoral y política. Todo esto para mantenerse en el poder y proteger un “sistema de libertades” lleno de irregularidades: los casos de corrupción en los hospitales y en la carretera Diego de Holguín componen una pequeña muestra de ello.

Con la llegada del FMLN al Gobierno, y además como primera fuerza política en la Asamblea Legislativa, se esperaba que se emprendiera el proceso de reforma electoral, principalmente en lo referido a las relaciones entre el elector y los candidatos a diputados, y la relación de estos últimos con sus partidos. Sin embargo, esto no ha sido parte esencial de la agenda política del FMLN, a pesar de que ha sido una demanda recurrente de amplios sectores de la población, los mismo que le permitieron —con sus votos—llegar al poder.

El estudio Cultura de la democracia en El Salvador, 2010 indica que el 39.1% de los salvadoreños tiene confianza en los partidos políticos y que solo el 32.3% se siente representado por ellos. Estos datos deberían de preocuparle al FMLN, ya que ahora son parte interesada en darle estabilidad al sistema político.

La sentencia 61-2009 (del 29 de julio de 2011) de la Sala de lo Constitucional puso en manos del FMLN y del resto de partidos la gran oportunidad de avanzar en dos temas: las formas de las candidaturas y el procedimiento de votación. Sin embargo, el FMLN y GANA produjeron un decreto legislativo en el que modificaban el procedimiento de votación, pero manteniendo en última instancia el control partidario sobre la elección de los diputados. Con toda razón, el presidente Funes vetó el decreto, lo que lanzó al FMLN a formular argumentos sin sentido, como que el Presidente y sus asesores no entendieron el decreto. Al parecer, el FMLN no comprende que la gente quiere transparencia y que su voto sea directo al candidato de su preferencia, no para la lista poco conocida de los partidos políticos.

El FMLN tiene tiempo para reflexionar y proponer un nuevo decreto que haga avanzar el sistema electoral y fortalezca al sistema de partidos. En el caso particular de las boletas y el procedimiento de votación, su propuesta debería apuntar hacia un tipo de lista cerrada y no bloqueada, en la que el elector vote por el candidato de su preferencia y, además, tenga la libertad de alterar el orden de la lista propuesta por el partido. En este tipo de lista, hay tres opciones: el voto preferencial, el voto múltiple limitado y el voto múltiple.

En el caso del voto preferencial, el elector vota por el diputado de su preferencia, lo que se entiende también como voto único por el partido. En este caso, el orden de la lista de candidatos se altera por la preferencia del elector y esto influye en la distribución de escaños. En el segundo procedimiento, el del voto múltiple limitado, el elector puede votar por un número estipulado de diputados de la lista (se sugiere tres, ya que corresponde al tamaño mínimo de las circunscripciones del país). Y finalmente, en el caso del voto múltiple, el elector puede votar por todos los candidatos de la lista que quiera y que considera son los que deben representarlo en el partido político de su preferencia.

La preocupación del FMLN de que no se vote por bandera puede resolverse fácilmente diseñando la papeleta de votación de modo que aparezca la bandera del partido a la par de la foto y el nombre del candidato a diputado. Además, la lista cerrada y no bloqueada la decide siempre la élite del partido, lo que lo obliga a buscar sus mejores apuestas. En este sentido, en ningún momento la sentencia de la Sala de lo Constitucional atenta contra el sistema de partidos; simplemente abre la posibilidad de una mejor rendición de cuentas por parte de los partidos a sus electores. El FMLN, por ser la primera fuerza política del país, tiene entonces en sus manos la posibilidad de avanzar en la democracia y de devolverle un poco de poder al electorado.

PCN y PDC, cancelados

Una vez se publique la sentencia sobre la inconstitucionalidad del decreto 586 en el Diario Oficial, al Tribunal Supremo Electoral no le quedará más que proceder a la cancelación del PDC y el PCN. Al respecto, es importante aclarar que en todos los sistemas electorales del mundo existen barreras legales tanto para la inscripción como para la cancelación de los partidos (EL Salvador no es la excepción). En algunos países de más tradición democrática que el nuestro, incluso se imponen barreras al número de votos que debe obtener un partido político para que participe en el reparto de escaños del Congreso o Asamblea. En otros países, como Uruguay, los partidos pueden estar inscritos en el sistema electoral, pero si no participan en las elecciones internas partidarias —que se realizan simultáneamente en todos los partidos—, quedan fuera de las siguientes elecciones.

¿Cuál es el problema entonces con la cancelación del PDC y el PCN? Además, “si al PCN nadie lo detiene” —como decía el eslogan de una de sus campañas electorales—, no le costará cumplir con los requisitos para su reinscripción. El PCN y el PDC surgieron y se consolidaron como partidos políticos a través de fracturas de la sociedad o cleavages —de hace 50 años— que quizá ya no existen en la actualidad. El bajo nivel de apoyo electoral de estos partidos es un indicador de que han perdido poco a poco sus anclajes sociales y que, por más discursos políticos novedosos que pretendan formular, sus ciclos de vida han concluido. Esto no debería de causar tanto alboroto en nuestra sociedad, ya que así es la vida política partidaria: los partidos desaparecen cuando las élites partidarias se desvinculan de sus bases.

De ello dan fe los antecedentes históricos del país. En las elecciones de 1972 participaron los partidos FUDI, PPS, PCN (en aquel entonces, ya con 10 años en el poder) y la UNO (una coalición de los partidos PDC, MNR y UDN). 22 años después, para las elecciones de 1994, el sistema de partidos estaba fragmentado y compuesto por PDC, PCN, Arena, FMLN, MAC, MU, MSN, Líder y Punto. Para 2004, el sistema de partidos se había reducido a Arena, FMLN, PDC, PCN y CDU. Luego de los resultados electorales de ese año, el CDU fue cancelado, pero no así el PCN y el PDC, que se salvaron de la cancelación por el decreto recientemente declarado inconstitucional.

Como puede observarse, la transformación política partidaria del país se mueve a un bipartidismo polarizado, con el FMLN como partido hegemónico de izquierda y partidos de derecha (GANA, Arena, PDC y PCN) que tenderán a formar coaliciones en el futuro para poder llegar nuevamente al poder. Es decir, el país tenderá a una lucha partidaria (o competencia electoral) similar a la del año 1972, solo que ahora con coaliciones de partidos de derecha. Así las cosas, solo nos queda esperar que los partidos políticos asuman con madurez las sentencias de la CSJ y que se avance al menos en la democracia electoral.

“A las gremiales les ha faltado carácter. Deberían haber actuado más fuerte. Las gremiales están para defender sus intereses. Deben golpear más. Han estado muy quietas”. Así se expresó recientemente —en un medio de comunicación impreso— un ex presidente del país y ahora presidente honorario de Arena, en relación a lo que él espera de la relación de las gremiales empresariales (ANEP y la CCIES) con el Gobierno. Para un país que vive en una permanente conflictividad y violencia social, estas declaraciones son totalmente inadecuadas, más parecen de la época de la Guerra Fría. Lo sensato es que un ex presidente se pronuncie a favor de crear una cultura de paz y de confianza social, pero es claro que al personaje que nos ocupa le interesan más los réditos políticos que pueda lograr para Arena que la cohesión social del país. Lo más grave de esta declaración es que no solo apela a la confrontación para resolver conflictos, sino que hace uso de estas gremiales empresariales como si fueran patrimonio de Arena.

Para nadie es un secreto que Arena no ha logrado convertirse en un verdadero partido de oposición. Por lo tanto, ese vacío —y la frustración que lo acompaña— lo quiere paliar el ex presidente metiendo a las gremiales en la lucha política. Algo que a las gremiales no les cuesta, ya que desde la llegada de Funes a la presidencia no han parado de repetir que no sienten confianza y que todo va mal en el país. De manera consciente o inconsciente, con estas declaraciones y actitudes, el ex presidente y las gremiales destruyen el poco capital social que existe en el país.

Siguiendo a Josep Vallés, el capital social es una “cultura de confianza social —social trust— en la que los sujetos se sienten dispuestos a tratos e intercambios de buena fe para resolver situaciones conflictivas”. Y Vallés añade algo clave: “Cuanto más capital social o más confianza recíproca ha acumulado una sociedad, mejor preparada estaría para obtener un buen rendimiento de las instituciones democráticas”. Si atendemos a lo anterior, es más que atinada la recomendación del BID de desmontar nuestra polarización política (la más alta en toda Latinoamérica) para avanzar en el desarrollo social. En otras palabras, el BID señala la necesidad de crear capital social, cuya ausencia o merma explicaría, por ejemplo, la extrema dificultad de llegar a un pacto fiscal que nos es vital y urgente.

Mauricio Funes siempre ha tratado de generar confianza sobre la conducción y marcha del país, y no abonar más incertidumbre a la que ya existe en el entorno. En este proceso de construir capital social, como lo define Vallés, a Funes se le ocurrió crear un consejo consultivo, conformado por los ex presidentes del país y los líderes de los diferentes partidos políticos, para discutir temas de importancia nacional. La idea fue bien recibida por los primeros, pero no por los segundos, quienes han planteado condiciones para participar, como la de ser solo ellos quienes discutan con el presidente Funes, ya que, a su juicio, los líderes de los partidos políticos contaminarían el ambiente. Con esto, nuevamente se van por la línea de destruir el incipiente capital social del país y dejan en evidencia la arrogancia que siempre les ha caracterizado.

Como lo indica Gaetano Mosca, “un individuo no puede comandar una masa sin que exista una minoría que lo sostenga”. En el caso del mandatario, esta minoría no es más que la clase dirigente. A Funes le queda un poco más de tres años en la presidencia y es obvio y comprensible que busque consolidar su gestión con apoyos políticos amplios. El consejo consultivo que propone es una buena iniciativa para completar su gestión y darle gobernabilidad al país. Queda por verse si logrará sortear los caprichos y el oportunismo que caracteriza a nuestra clase política, y que ahora se hacen evidentes con las condiciones de los ex presidentes de derecha para integrar el consejo consultivo.

Hasta antes de la sentencia de la Sala, el mecanismo de elección era a través de listas cerradas y bloqueadas, por el cual el elector marcaba la bandera del partido sin conocer la lista y el orden de los diputados por los que estaba decidiendo. Con el mecanismo de listas abiertas y desbloqueadas (el caso ideal), los electores podrían seleccionar a los diputados directamente —incluso de diferentes partidos—. Actualmente, los partidos están por proponer listas abiertas y bloqueadas, es decir, solo se podrá elegir diputados dentro de una lista cerrada propuesta por un partido político. Con este mecanismo y con algunos acuerdos —aún desconocidos— entre los partidos, se privilegiará el orden de los candidatos en las listas, regresando así al mecanismo de elección utilizado en elecciones pasadas.

Por otra parte, Funes decidió sancionar la propuesta de las candidaturas no partidarias formulada por Arena y el FMLN; una propuesta que prácticamente imposibilita nuevas formas de participación política. Esto ya lo había anunciado el Presidente en agosto de 2010, cuando mencionó que con la sentencia de la Corte se abría la posibilidad de que el narcotráfico penetrara el sistema político, como que ello no hubiese estado siempre presente al no existir una ley de partidos que haga transparente la financiación de los mismos.

En el caso del sistema económico, Funes no ha intentado hacer cambios en el modelo económico neoliberal del país; se ha conformado con un tímido ajuste fiscal, algunas focalizaciones a los subsidios, la eliminación del drawback a las exportaciones y el anuncio de potenciar asociaciones empresariales público-privadas, entre otros. Por su parte, el FMLN sigue hablando de que es necesario crear un modelo alternativo —cierta especie de “socialismo”— que no elimina a la empresa privada, que se ajusta a la Constitución de la República y que el “pueblo” definirá en algún momento (según calendario griego, quizá).

En resumen, lo que propone el Secretario General del FMLN, en una entrevista reciente a un medio impreso, es una mezcla de todo, totalmente ambigua y dirigida a todo público, muy al estilo de los partidos tradicionales que buscan los votos de los electores para seguir en sus cargos, y por ende, en el poder. A juzgar por las declaraciones de su Secretario General, el Frente no tiene idea clara sobre un modelo económico alternativo para el país.

Así las cosas, el presidente Funes no intentará cambiar al sistema político. Lo más seguro es que la propuesta que preparan los partidos para la elección de los diputados sea aprobada sin observaciones por el mandatario. Si esto se da, las posibilidades de transformaciones y avances en la democracia se cierran para este período presidencial, con lo que se acaba la esperanza y muere el cambio.

Sin embargo, con la reforma de los estatutos y con la presencia mayoritaria de sus líderes en las instituciones públicas, el FMLN comienza a degradar su democracia interna y a consolidar su propia “oligarquía”. En concreto, la reforma estatuaria que permite a sus alcaldes competir por la reelección cuando veces lo deseen (con solo el aval de la dirección nacional del partido) abre las puertas a la perpetuación en el poder de una élite o “coalición dominante” —como la llamaría Panebianco— que tendrá impactos negativos en la democracia interna que el FMLN venía construyendo. Desde ahora se disminuyen los incentivos selectivos a los afiliados o bases del partido, como son la obtención de cargos y las posibilidades de competir y de hacer carrera en el instituto político.

A mediano plazo, este proceso de consolidación de la élite generará conflictos en el FMLN, pues la máxima expresión de la democracia al interior del partido se da dentro de la esfera de poder de sus afiliados o bases. Las bases creen que seleccionan a sus candidatos a puestos de elección y que aprueban los planes y programas de la institución; sin embargo, estas funciones gradualmente se trasladarán a la élite (como se vislumbra con los cambios de los estatutos) y, por ende, la organización partidaria como un todo se debilitará. El reciente decreto que aprobaron el FMLN y Arena en relación a establecer requisitos exagerados para la inscripción de candidatos a diputado sin partido es un claro ejemplo de que temen perder sus privilegios.

De igual manera, la proclamada unidad del FMLN —basada en el cambio de coordinación general por la de secretario general— no es más que la imposición de una coalición dominante del partido sobre las otras. Todo indica que una élite empezará a controlar las funciones principales del Frente, de tal forma que la centralización en las decisiones y el aumento en la rigidez ideológica reemplazarán el debate político interno, el alcance y grado de participación de los líderes en las discusiones con las bases, y aflorará la inconsistencia de las políticas asumidas por los líderes con sus bases. El deseo de perpetuación en el poder llevará al FMLN a comunicarse más con los electores que con sus bases —al menos en los períodos electorales—, lo que terminará generando prácticas antidemocráticas a su interior, tal como le sucedió a Arena en sus años en el poder.

Sin duda, el debate político en los próximos años se centrará en el tipo de democracia representativa que existe en el país. Por las señales que envían Arena y el FMLN, con sus reacciones negativas a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia sobre los cambios necesarios en el sistema electoral, es claro que el sistema de partidos ha decidido cerrar los espacios a la participación política ciudadana. Este fenómeno, junto al desprestigio que muestran en las encuestas la Asamblea Legislativa y los partidos políticos, legitima el surgimiento de movimientos sociales y grupos de presión que hagan evolucionar nuestra incipiente democracia hacia formas más participativas.

En el primer indicador se consideran dos temas de importancia: la corrupción y la transparencia. La medición de ambos se realiza a través de diecinueve preguntas (agrupadas en tres resultados), dos de las cuales se muestran a continuación como ejemplo de lo que mide Freedom House: “¿Cuál era el último puntaje de este país en el índice de percepción de la corrupción según Transparencia Internacional?” y “¿El proceso de elaboración del Presupuesto está sujeto a una revisión legislativa significativa y al escrutinio público?”.

En el tema de la corrupción, Transparencia Internacional ubica a El Salvador en una pésima posición para el año 2009: en un ranking de 180 países, nuestro país ocupa el puesto 84, con un valor de 3.4 en una escala de 0 a 10 (donde el 0 se asigna a un país percibido como altamente corrupto y 10, a un país con bajos niveles de corrupción). Un vistazo rápido a estos datos es suficiente para concluir que los niveles de corrupción en el país son altos y que su erradicación debería ser alta prioridad.

En lo que respecta al Presupuesto, el quid de la cuestión es la rendición de cuentas, una dimensión muy propia de cualquier democracia, pero que en el país ha sido empañada, entre otros, con el manejo de la llamada “partida secreta”. Una sentencia reciente de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia eliminó esta mala práctica de realizar transferencias de fondos del Presupuesto —de los ministerios hacia la Presidencia de la República— sin el aval del poder legislativo. Sin duda, una sentencia que recoge una demanda recurrente de la sociedad, pero que el presidente Funes no respaldó aduciendo que estaría sometido al chantaje de los partidos políticos cada vez que necesite reasignar fondos para atender demandas sociales no presupuestadas. Según el Ministro de Hacienda, en lo que va del año se han realizado 160 transferencias entre carteras —sin aval legislativo—, que suman 92 millones de dólares. Una cantidad excesiva que indica, cuando menos, una deficiente ejecución presupuestaria por parte del Gobierno.

La sentencia de la Sala y su aplicación podrían ayudar al Gobierno a mejorar en los indicadores internacionales que miden Freedom House y Transparencia Internacional. Pero es ingenuo pensar que con esta sentencia la corrupción desaparecerá. El combate del flagelo requiere de otros ajustes, como la modificación de la ley LACAP —ya en estudio por parte de la Asamblea Legislativa—, la despolitización de la Corte de Cuentas y, quizá lo más urgente, el fin de la cultura que lleva a algunos funcionarios a utilizar el dinero de los salvadoreños como propio. Algo que el italiano Norberto Bobbio llama la “privatización de lo público”: “el que dispone de recursos públicos, tanto si es un diputado, un administrador local o un funcionario estatal, los utiliza como recursos privados a favor de tal o cual ciudadano, el cual, a su vez, ofrece su propio voto o su propia preferencia a cambio de cualquier favor, o bien de cualquier ventaja económica o de cualquier otro beneficio, que el hombre político o el administrador o el funcionario sustraen al uso público”.

Para el caso del segundo indicador, “el Estado de derecho”, Freedom House realiza entre varias preguntas la siguiente: “¿El Ejecutivo, Legislativo y otras autoridades gubernamentales aceptan las decisiones judiciales, y estas decisiones se hacen cumplir con eficacia?”. Aquí no queda más que esperar a que las últimas sentencias de la Sala de lo Constitucional sean acatadas a la mayor brevedad posible. Al Legislativo le compete dar cumplimiento a la sentencia sobre las candidaturas independientes y el sistema de votación para elegir diputados; y al Ejecutivo, la referida a la partida secreta. Sin duda, es esta una gran prueba para el incipiente Estado de derecho del país y para el compromiso de combatir en serio la corrupción.

Después de un año de gestión del Presidente Mauricio Funes se presenta al país el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 que contiene la visión, las apuestas, las prioridades y las metas del Gobierno para dicho periodo. Además, como algo novedoso, se incluye en dicho Plan las políticas públicas estratégicas y la cuantificación e identificación de los programas y proyectos que se realizaran para lograr los objetivos y metas trazadas, así como un apartado especial para el sistema de seguimiento y evaluación del Plan. Según palabras del Presidente Funes, el Plan “es una herramienta para edificar el cambio y una pieza clave para generar confianza y seguridad… la planificación busca garantizar la equidad y la universalidad de las políticas ambos pilares básicos de la democracia…  concibo este Plan como una herramienta más para construir la unidad nacional”. Por su parte, Alex Segovia –secretario técnico de la presidencia- establece que el Plan “rescata y reivindica la planificación estratégica como un instrumento central para la búsqueda del desarrollo y como una herramienta de enorme utilidad para construir políticas públicas del estado” y, luego expresa que “uno de los principales legados que espera dejarle al país la presente administración pública es el desmantelamiento del sistema de privilegios conformado históricamente a partir del control del aparato gubernamental”. Se presentan estos comentarios por dos razones: la primera para dejar claro que no existen planes neutrales sino que tras de ellos existe una base política e ideológica que los sustenta y, segundo, que desde los enfoques teóricos de la Ciencia Política, pareciera que el actual Gobierno cambia de un enfoque centrado en la sociedad a un enfoque centrado en el estado.

De acuerdo a Roth (2006), en las teorías centradas en la sociedad, es el estado junto a individuos y grupos de interés quienes determinan y deciden las políticas públicas a desarrollar por las instituciones del estado, que en el caso del pasado gobierno de Arena -de tipo neoliberal- pareciera que la corriente del public choice tuvo gran influencia. Según Roth (2006:29) “esta corriente se dedicará a mostrar que las burocracias públicas y los mecanismos de representación política son los responsables del crecimiento de los presupuestos públicos y que la solución consiste en volver al estado mínimo”. Los procesos de privatización emprendidos por Arena en los pasados 20 años, que seguían las recomendaciones del  Consenso de Washington, reafirman este proceso de minimización del estado, ejemplo de ello fue la eliminación del Ministerio de Planificación (MIPLAN) en las primeras administraciones  del partido Arena. Por el contrario, en el apartado [49] del Plan se establece que “En esta visión estratégica el Estado tiene un rol fundamental que desempeñar, como elemento cohesionador de la sociedad, como promotor del desarrollo integral y como defensor y dinamizador de la democracia. Por estas razones, en el Plan Quinquenal de Desarrollo al Estado se le asigna un papel central, compatible con las atribuciones determinadas por la Constitución de la república”. De acuerdo a Roth, en las teorías centradas en el Estado, “El Estado funciona como un selector de las demandas y un proveedor de servicios… Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las elecciones en materia de políticas públicas”. Los enfoques decisionistas entran dentro de esta teoría y de hecho algo de esto se comprueba en el apartado [229] que tiene que ver con la inversión pública en programas y proyectos prioritarios en el que se establece que “… se procedió a realizar un ejercicio de priorización, en el que participó de forma directa el presidente Mauricio Funes, quien tomó la decisión final sobre cuáles serían los programas y proyectos que se incluirían en el presente Plan Quinquenal de Desarrollo”.

Los enfoques modernos de gestión pública indican que la primera condición de efectividad en la implementación de un plan o política pública es que exista una teoría solida, que de acuerdo a Roth (2006: 115) se define como “…disponer de una teoría sólida, significa que es preciso tener una teoría del cambio social que establezca con firmeza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados. Toda política pública [o plan] está sustentada en una hipótesis teórica de cambio social construida generalmente bajo la forma de si tal cosa, entonces ocurrirá esto”. Este enfoque teórico de causalidad se utiliza en el Plan para definir la visión estratégica a mediano y largo plazo que se establece en el apartado [47]: “La visión estratégica del Plan Quinquenal de Desarrollo descansa en la premisa siguiente: sin la construcción de un nuevo modelo económico y social y sin el funcionamiento pleno de la democracia es imposible avanzar hacia una sociedad próspera, libre, pacífica, justa y solidaria. Por ello este plan está estructurado alrededor de dos objetivos estratégicos: a) sentar las bases para instaurar un nuevo modelo de crecimiento y de desarrollo integral, que sea a la vez sustentable e inclusivo y b) profundizar y consolidar la democracia. Desde esta perspectiva, el aporte histórico que legará al país el Gobierno encabezado por el presidente Mauricio Funes es de carácter fundacional”.

La estructura del Plan Quinquenal de Desarrollo se muestra en la figura 1 y sus componentes se describen en detalle en el apartado [7] del documento del Plan. Algo importante de destacar aquí es que el Gobierno acepta de manera completa la definición de las áreas prioritarias del quinquenio formuladas por el Consejo Económico y Social (ver Tabla 1 en anexo) y el Plan asume en su apartado [52] los instrumentos de intervención del Estado que se citan con frecuencia en los textos de políticas públicas, por ejemplo los citados por Roth (2006:44-46): instrumentos prescriptivos, instrumentos incentivos, instrumentos de organización y procedimiento, instrumentos materiales e instrumentos de delegación a socios. Estos instrumentos se recogen en el Plan en el apartado [52] de la siguiente manera: “Para incidir de forma positiva en las áreas prioritarias se ha concebido una novedosa estrategia de intervención integral que considera tanto la creación de una nueva institucionalidad para promover el desarrollo como el rediseño y la modernización de la ya existente. Además incluye el despliegue de nuevos instrumentos e incentivos económicos y la ejecución de políticas públicas estratégicas de carácter macroeconómico y de naturaleza sectorial. La acción conjunta de estos instrumentos permitirá intervenir de manera simultánea en dos o más áreas prioritarias, lo que será factor clave para conseguir los objetivos y las metas del Plan Quinquenal de Desarrollo”.

Para la elaboración del Plan, la secretaría técnica de la presidencia tuvo el apoyo del Consejo Económico Social que aglutina el grupo de actores claves de este Plan al menos en la elaboración de las propuestas estratégicas, dejando a la burocracia del Estado la definición de los programas y proyectos a ejecutar. Este consejo está integrado por 24 representantes de las cámaras empresariales y 24 delegados del movimiento social. Éstos a su vez son asesorados por 10 representantes de la academia y son coordinados por el secretario Técnico de la Presidencia, Alex Segovia. En el apartado [123] se hace referencia a los actores claves del Plan: “Con el propósito de garantizar la continuidad y la sostenibilidad de las políticas macroeconómicas y sectoriales estratégicas, el gobierno de la república pretende que estas se conviertan en políticas de estado, es decir, que cuenten con el apoyo de los principales actores económicos, sociales y políticos. Por esta razón en los próximos meses se harán consultas en el seno del Consejo Económico y Social y de otros espacios de diálogo sectoriales sobre estas políticas, de tal manera que su alcance, contenido y estrategia de ejecución sean el resultado de acuerdos amplios”. Sin embargo, a la hora de definir los programas y proyectos (toma de decisión, de acuerdo al ciclo de políticas de Jones) a realizar en el quinquenio fue la burocracia estatal la que tomó el rol clave en este proceso, tal como se detalla en el apartado [229] del Plan: “Uno de los ejercicios más complejos y meticulosos que se realizaron durante el proceso de elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo fue la identificación de todos los programas y proyectos relacionados directamente con las apuestas estratégicas, las áreas prioritarias, los objetivos y las metas del plan. Tal proceso supuso, por una parte, la revisión de cada uno de los proyectos que las instituciones que conforman el Órgano Ejecutivo habían presentado al Ministerio de Hacienda para su consideración en el presupuesto nacional”. Así las cosas, los lineamientos estratégicos se consultan y discuten con el Consejo Económico y Social y las acciones concretas (programas y proyectos) se discuten en la burocracia estatal. Para legitimar este proceso y para hacerlos vinculantes en el apartado [234] se expresa: “Es importante subrayar que los programas y proyectos prioritarios están estrechamente vinculados con las apuestas estratégicas de largo plazo, las prioridades del quinquenio y especialmente con los instrumentos que se han diseñado para alcanzar los objetivos y las metas del Plan Quinquenal de Desarrollo”.

Dos elementos claves y novedosos de este Plan es que por primera vez, en la historia reciente del país, se definen claramente los programas y proyectos que serán financiados en el quinquenio (que tienen que ver con la fase de implementación del ciclo de Jones) y se define el sistema de coordinación, seguimiento y evaluación del Plan (que se ubica en la fase de evaluación del ciclo de políticas de Jones). En cuanto al financiamiento, según se presenta en el apartado [231]: “los programas y proyectos prioritarios del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se han agrupado en cinco grandes áreas estratégicas, a saber: a) equidad, inclusión social y reducción de la pobreza; b) reactivación económica; c) desarrollo sostenible; d) seguridad ciudadana y e) dimensiones especiales del desarrollo. El costo total de los programas y proyectos asciende a 4864 millones de dólares, de los que el 44%, es decir, 2100 millones de dólares, corresponden al área de equidad, inclusión social y pobreza, que constituye la primera prioridad del gobierno de la república”. El Plan detalla cada programa y sus proyectos con los montos a invertir, de igual manera se indican los fondos disponibles y la brecha de fondos para los cuales hay que hacer las gestiones de búsqueda de financiamiento. En el apartado [230] se indican las ventajas que tiene para la ejecución del Plan llegar a ese nivel de detalle de los programas y proyectos: “a) permite concretarlo y darle viabilidad puesto que las políticas, los programas y los proyectos que lo conforman tienen un respaldo financiero y por tanto existe la certeza de que tales actividades se realizarán; b) garantiza el conocimiento de la magnitud de la brecha de financiamiento en aquellos casos en los que exista y esto permite planificar la identificación y gestión de recursos para financiarla; c) asegura la consistencia con el escenario macroeconómico definido por el Gobierno y el marco fiscal de mediano plazo acordado con el Fondo Monetario Internacional; d) identifica los programas y proyectos prioritarios y los vincula a la planificación financiera y temporal de su ejecución, con lo que dota al gobierno de la república y a los distintos sectores que componen la sociedad salvadoreña de un poderoso instrumento de seguimiento, evaluación y de rendición de cuentas”.

Figura 1. Estructura del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Fuente: elaboración propia).

El segundo elemento novedoso lo constituye el sistema de evaluación que se define en el Plan. En el apartado [235] se define lo que se pretende al implementar el sistema de coordinación, seguimiento y evaluación del plan “Dicho sistema parte de las siguientes premisas básicas: a) que la coordinación interinstitucional es una condición indispensable para implementar de manera eficiente el Plan Quinquenal de Desarrollo; b) que la participación ciudadana es fundamental en todas las fases del proceso de elaboración, implementación y evaluación de las políticas públicas y c) que la rendición de cuentas del Gobierno es un aspecto fundamental de la gestión pública”. Y con la idea de transparencia y de rendición de cuentas el Plan asigna al Consejo Económico y Social un rol activo en el proceso de evaluación que se presenta en el apartado [237] de la siguiente manera: “Con el propósito de garantizar transparencia y de impulsar el proceso de rendición de cuentas, el gobierno nacional solicitará al Consejo Económico y Social que efectúe también su propio seguimiento y evaluación del Plan Quinquenal de Desarrollo, de forma que pueda informar al país y formular recomendaciones que aseguren su efectiva implementación. El Gobierno proporcionará la información que el Consejo Económico y Social requiera para cumplir esta tarea”. Ahora considerando los tipos de evaluación teóricos propuestos por Roth (2006: 142-150), se deja al Consejo Económico Social la evaluación de tipo concomitante continua que consiste en acompañar la puesta en marcha del Plan y su objetivo principal, en palabras de Roth, consiste en “controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y, por otra, permitir la detección de problemas para poder realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un seguimiento o monitoreo a las actividades de implementación de un programa –insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc-”. La evaluación ex – ante llamada también a priori, de factibilidad o prospectiva fue realizada por la burocracia estatal y un grupo de expertos. Quedando pendiente la evaluación ex – post que se realizaría al final del quinquenio.

A manera de conclusión se puede determinar que el ejercicio de planificación realizado por el Gobierno es novedoso y de calidad. Se han considerado los fundamentos de las ciencias económicas y políticas adecuados. Es un documento sencillo, organizado por apartados numerados lo que facilita su estudio y los procesos de seguimiento y control que puede realizar cualquier ciudadano del país.

Bibliografía

Gobierno de El Salvador. Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. San Salvador: Gobierno de El Salvador, 2010.

Roth Deubel, André-Noel. Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora, 2006.

Sidney, Mara. “Policy Formulation: Design and Tools”. En Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, ed. Frank Fisher, Gerald Miller y Mara Sidney, 79-87. New York: CRC Press, 2007.

Anexo

Tabla 1. Principales apuestas del Plan Quinquenal de Desarrollo

Fuente: Elaboración propia en base a información del Plan Quinquenal de Desarrollo.

Arena cada día se acerca al fracaso y no da señales para salir de su crisis. No logró aprovechar el proceso interno de desintegración para renovarse políticamente y darle paso a una derecha moderna, joven  y progresista sino que por el contrario sigue anclada en el pasado ideológico que la llevó a la derrota electoral del año anterior. La  condecoración a Micheletti, realizada en el mes de junio, como “visitante distinguido”  –por parte de Norman Quijano y su concejo municipal- solo indica que su lucha anticomunista continua, ahora bajo el lenguaje de la amenaza del llamado socialismo del siglo XXI.

Igual pasa con el sector privado – ANEP, cámara de comercio y otros- que siguen apelando al sistema de libertades que no lo terminan de definir con claridad. También, en días recientes empiezan a exigir estabilidad política, en un apoyo claro y directo al ex presidente Calderón Sol y a los dirigentes de Arena que últimamente se sienten acosados. Ya también los medios de comunicación masivos han estado incidiendo en la opinión pública sobre el peligro en que se encuentra la libertad de expresión del país. Y todo esto se maneja en los medios, como que El Salvador fuera una copia de lo que nos cuentan que sucede en la RB de Venezuela. Al final de todo este enredo, ya no queda claro, ¿Quiénes son los responsables de la supuesta inestabilidad? Arena y sus amigos o el Gobierno.

Uno de los problemas de Arena, las gremiales del sector privado y los medios es su desvinculación con la clase trabajadora que está ausente en sus discursos. Se han aferrado a defender sus intereses particulares y ven amenazas de manera desproporcionada, lo que refleja que siguen atrapados en su ideología, no asimilan la derrota electoral y no le dan espacio a otros pensamientos -como el de la responsabilidad social empresarial- que  propusieron hace varios años algunos empresarios de estas mismas gremiales.

Haber adoptado  este enfoque de gestión empresarial les hubiera permitido mostrar sensibilidad con las necesidades de la clase trabajadora. Esto les hubiera dado mayor legitimidad en su lucha por las libertades que ahora se asocian más con sus libertades particulares para hacer negocios y no con las del colectivo nacional. Los primeros seis meses de este gobierno pasaron indicando que no veían señales claras, luego que les preocupaba la inseguridad y la violencia social y ahora el acoso político, pero sería interesante conocer ¿Cuáles son sus propuestas reales para el desarrollo económico del país?, ¿Cuáles son las propuestas de este sector privado para mejorar las condiciones económicas de sus empleados? El rol político de las gremiales empresariales ha sido claro, pero sus propuestas sociales y económicas para el desarrollo del país no se conocen aun. Ojala en sus propuestas pusieran énfasis en la clase trabajadora – que al final de cuentas es la que les produce la riqueza- para que sus clamores por la libertad tengan sentido.

A la fecha Arena y sus amigos siguen mostrando falta de solidaridad con los más necesitados. Se pronuncian por el “acoso” a la industria farmacéutica pero son insensibles al sufrimiento de la población que no puede acceder a medicamentos por ser estos excesivamente caros. Así las cosas, Arena se apresura a ser reemplazada por otros partidos políticos y las gremiales empresariales pierden legitimidad.

La reforma del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN), presentada por la Asamblea Legislativa y luego observada por el presidente Funes por no estar de acuerdo con tener que elegir al presidente de la institución de un terna presentada por el FMLN, ha generado una discusión nacional en la que el desacuerdo entre el Ejecutivo y la Asamblea se exalta como anormal, cuando en democracias más desarrolladas es de lo más común.

De igual manera, en la opinión pública se maneja como un gran conflicto el hecho de que el FMLN no haya aprobado, por dispensa de trámite, dos préstamos destinados para la construcción del nuevo Hospital de Maternidad y para la finalización del segundo tramo del bulevar Diego de Holguín. En este último caso, el FMLN pide que se investigue y se rinda cuenta de qué se hizo con el dinero destinado para esta obra en la administración Saca, aduciendo que hay fuertes indicios de corrupción.

En ambos hechos, aunque se esté personalmente a favor o en contra de sus posiciones políticas, la actuación del FMLN ha sido la correcta. El partido simplemente ha recurrido a su carta de principios y objetivos, y ha ejercido su función de control político dentro de la Asamblea Legislativa.

Según M. Maor (ver su libro Political Parties and Party Systems),los partidos políticos tienen dos tipos de objetivos. El primer tipo es el ideológico y tiene que ver con la cosmovisión del partido, también conocida como Weltanschauung, que define sus características más importantes, las que más influyen en moldear su estructura y modo de actuar. Esta ideología, para el caso del FMLN, se define en su carta de principios y objetivos.

También dentro de los objetivos ideológicos de los partidos están aquellos que los llevan a emprender acciones para mantener su estatus quo; cambiar las condiciones sociales, económicas y políticas existentes para conseguir sus metas; o conquistar el poder político. En esto último se enmarca el interés legítimo del FMLN por ocupar la presidencia del RNPN. Ahora, ¿eso es bueno o malo para la democracia? La respuesta debe provenir de un análisis de lo que le conviene al país en general y de lo que el FMLN, con todo su derecho, pretende realizar al dirigir esta institución. Es claro que no se puede asumir de antemano que el FMLN haría un mal trabajo en la dirección del Registro, al estilo de las administraciones de Arena, pero la incertidumbre siempre existe. Más bien el peligro de este “conflicto” entre el Ejecutivo y la Asamblea es que el RNPN caiga en manos de partidos de derecha oportunistas.

El segundo tipo de objetivos de los partidos políticos, de acuerdo a M. Maor (1997), engloba a aquellos que todos los partidos comparten —son comunes a todos— y que se conocen como de “mínima definición”. Son estos objetivos los que llevan a los partidos a buscar puestos, votos y políticas públicas que vayan de acuerdo a sus intereses. Si el interés del FMLN en el RNPN va por alcanzar un objetivo de mínima definición en la línea de asegurar puestos para sus cuadros políticos, aunque es legítimo, caería en las costumbres de los partidos de la derecha, que tanto daño han hecho al país en el pasado.

El caso de los préstamos tiene que ver con dos aspectos. El primero, con el rol del FMLN dentro de la Asamblea Legislativa. Al respecto, es oportuno traer a cuenta las palabras de Burke, dichas en el siglo XVIII: “El parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno debe defender como intérprete y abogado, sino una asamblea deliberante de una nación con un interés, el de la totalidad, donde la guía tiene que ser el objetivo global, no los intereses locales, el bien común que resulta de la razón general del todo”. Es esta línea, lacorrupción es un problema que es del interés de la nación, y qué bueno que el FMLN lo saque a luz pública, aunque sea de manera tímida. Sin embargo, lo hace justo en el momento en que existen evidencias de que al actual Ejecutivo, encabezado por Funes, no le interesa ver debajo de la alfombra de la corrupción de los Gobiernos anteriores.

El segundo aspecto se refiere a la función de control político, que es obligación de cualquier partido responsable con representación en la Asamblea Legislativa. En este caso, el FMLN está en todo su derecho de exigir al Gobierno que rinda cuentas de qué se hizo con el dinero de préstamos anteriores destinados para las obras inconclusas del hospital y la carretera, ambas del interés general de la población. Así las cosas, el conflicto Ejecutivo-Asamblea es un buen ejemplo de independencia de poderes, las cual debería potenciarse en lugar de usarse para sembrar diferencias que no ayudan a la democracia del país.